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Pléthore de lois, incohérences, redondances : la qualité du travail législatif est contestée par les plus hautes autorités de l’Etat. L’Assemblée nationale ouvre un site Internet grâce auquel les citoyens pourront aider les députés à simplifier les textes.
«Quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu’une oreille distraite ». Le constat, issu d’un rapport du Conseil d’Etat, date de 1991. Depuis, les mises en garde se sont multipliées. En 2003, un rapport de la commission des Lois de l’Assemblée nationale assurait que « dans ce flot ininterrompu de normes, le citoyen risque de se noyer ». En janvier 2005, Jean-Louis Debré, alors président de l’Assemblée nationale, alertait le gouvernement sur l’« inflation législative ».
Régulièrement, un ministre ou un député se lance dans un exercice de contrition. On assure que l’on va « simplifier » la loi, que des dispositions inutiles seront abrogées et qu’à l’avenir, les lois seront courtes et efficaces. Le résultat n’est jamais au rendez-vous. L’activité législative de ces dernières années en témoigne. En une semaine, « entre le 24 juillet et le 2 août 2005, le droit du travail a été modifié par six lois, six ordonnances et quinze décrets d’application », dénonce Josseline de Clausade, du Conseil d’Etat, dans La Semaine juridique (22 mars 2006). « En trois ans, six textes se sont succédés sur l’apprentissage. La sécurité a été à l’origine d’une dizaine de lois au cours des cinq dernières années et l’ordonnance relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France a subi pas moins de soixante-dix réformes depuis 1945 », poursuit-elle. Le jeu des amendements, déposés par la majorité comme par l’opposition, alourdit considérablement les textes en discussion. Ainsi, le projet de loi sur la grande criminalité, examiné en 2003, a presque doublé de volume à la suite de son passage au Parlement. Il arrive que les députés et sénateurs déposent plusieurs milliers d’amendements pour un texte, dont quelques centaines, quand même, sont finalement adoptées.
Les textes issus de cette intense activité posent souvent problème. Des dispositions se répètent, se chevauchent, se contredisent. Certains articles ressemblent surtout à des déclarations d’intention, difficiles à interpréter. Quant aux décrets d’application destinés à préciser le sens de la loi, ils ne voient pas le jour avant, en moyenne, un an après la promulgation.
10 500 lois et 120 000 décrets
La transposition des textes européens ajoute encore à la confusion. « La logique devrait être celle de la substitution. Or, au contraire, on ajoute au droit français des strates nouvelles », dénonce Jean-Luc Warsmann, président de la commission des Lois de l’Assemblée nationale. Le député, qui fait de la lutte contre « le désordre normatif » son cheval de bataille, a décidé de mesurer l’« inflation législative ».
Entre 1973 et 2006, le nombre de lois promulguées est passé de 620 à 1966 pages, tandis que le « stock » des normes aujourd’hui en vigueur s’élève à « 10 500 lois et 120 000 décrets »… que nul n’est censé ignorer.
En principe, indique M. Warsmann, «le devoir de simplification s’impose au législateur». En 1999, le Conseil constitutionnel a fixé à la loi un objectif d’«accessibilité » et d’«intelligibilité ». L’actuel président de la commission des Lois, en charge de la réforme du règlement de l’Assemblée nationale sous la dernière législature, a imposé aux rapporteurs des projets et propositions de loi de fournir, « une liste des textes susceptibles d’être abrogés ou modifiés à l’occasion de l’examen du texte ». Ces obligations, regrette M. Warsmann, ne sont pas respectées.
La commission des Lois a donc songé à se faire aider des principaux intéressés, ceux auxquels la loi s’applique. Un site Internet dédié à la simplification de la loi a été ouvert le 20 septembre (www.assemblee-nationale.fr). Les citoyens sont invités à y proposer l’abrogation de lois « devenues inutiles, redondantes ou obsolètes » ou à « suggérer la réécriture de dispositions inintelligibles ou ambiguës ». La commission des Lois compte sur le concours des « professionnels du droit », qu’il s’agisse de praticiens ou d’organismes professionnels. Souvent, regrette M. Warsmann, « les professions concernées par un texte ne se manifestent que lorsque celui-ci arrive en deuxième lecture, après que la presse professionnelle a évoqué le sujet ».
Etude d’impact obligatoire
Les propositions recensées sur le site feront l’objet « d’un examen approfondi », assure-t-on à la commission des Lois. Si les députés le jugent nécessaire, le texte sera modifié. Les parlementaires comptent aussi sur le concours de la commission supérieure de la Codification, composée de responsables juridiques et administratifs et chargée de transformer le corpus législatif en codes. « Jusqu’à présent, lorsque cette commission repérait une incohérence, elle ne pouvait intervenir. Désormais, elle nous communiquera ses remarques », indique M. Warsmann. Le député, entendu par le comité sur la réforme des institutions, présidé par Edouard Balladur, a proposé que la réalisation d’une étude d’impact préalable à un texte de loi devienne un « principe de valeur constitutionnelle ». Cette étude d’impact, assure-t-il, devra également être mise en ligne afin de susciter les réactions des citoyens concernés.
Le président de la commission des Lois sait que le travail est immense. Il est également conscient que la frénésie législative ne va pas s’arrêter du jour au lendemain, comme le montre, exemple parmi d’autres, le nouveau texte sur la récidive des majeurs et des mineurs, rectifié par la Chancellerie avec cinq articles supplémentaires, après l’agression sexuelle subie cet été par un enfant.
Le député l’explique pourtant volontiers : « On donne l’impression à l’opinion qu’en faisant voter un nouvel article de loi, on résout un problème. Je ne suis pas sûr que ce soit le cas ».
Olivier RAZEMON
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