Réunis en congrès à Bordeaux, les commissaires-enquêteurs, en charge des enquêtes publiques, se préparent aux modifications apportées par le Grenelle 2 de l’Environnement. Ils s’adaptent tant bien que mal à une société civile informée et connectée.

6 000 enquêteurs  indépendants et clairvoyants Il arrive qu’on leur demande s’ils travaillent dans la police. Les 6 000 commissaires-enquêteurs demeurent méconnus. Ni bénévoles, ni professionnels, ni experts, ils sont considérés comme collaborateurs occasionnels de l’Etat. Désignés par le président du Tribunal administratif, ils présentent des qualités d’indépendance, de clairvoyance et de curiosité. En pratique, il s’agit souvent de gendarmes ou de policiers à la retraite, ou encore d’anciens agents départementaux de l’équipement. On ne compte parmi eux que 12% de femmes. Pour le conseiller d’Etat André Schilte, un commissaire-enquêteur doit être « l’honnête homme du 18ème siècle avec les outils du 21ème siècle ».

 La concertation publique est une pratique aléatoire. Ici, il faut presque extirper de force les gens de leur salon afin qu’ils assistent, sans dire un mot, à une réunion d’information qui les concerne pourtant directement. Ailleurs, on doit réserver des grandes salles longtemps à l’avance et protéger les professionnels de la concertation par des gendarmes mobiles, tant le projet d’infrastructure suscite la controverse. Pilier de la démocratie participative, désormais à la mode, la concertation n’a pas toujours eu bonne presse en France, ont constaté les commissaires-enquêteurs réunis pour leur quatrième congrès annuel, à Bordeaux, le 27 mai. « La participation du public est restreinte, parfois même confidentielle », note Jacques Breton, président de la Compagnie nationale des commissaires-enquêteurs (CNCE), à l’heure d’ouvrir le congrès. « La France est un pays centralisé, la Vème République fait peu de cas du partage de pouvoirs, on n’expérimente pas beaucoup et lorsqu’on le fait, on n’en tient pas compte », corrobore le député Bertrand Pancher (UMP, Meuse), face à quelque 280 commissaires-enquêteurs. Le parlementaire, qui préside « Décider ensemble », une association cherchant à promouvoir une « culture du dialogue », prône une « démocratie apaisée ». La « culture » en matière de projets publics changerait-elle lentement ? « Les arguments économiques ont longtemps été les seuls pris en compte », rappelle la sociologue Sandrine Rui. Le programme nucléaire français fut décidé un samedi matin de 1974 en deux heures, sans vote d’une loi ni même communiqué au Parlement, et sans que personne, bien entendu, ne songe à informer les riverains des futures centrales. Aujourd’hui, on assiste à « un rééquilibrage » qui oblige à « concilier des enjeux longtemps considérés comme inconciliables », poursuit la sociologue. La réglementation européenne – votée par la France – ainsi que la convention d’Aarhus sur l’information et la participation du public en matière d’environnement font progressivement émerger un « mouvement participatif » qui s’impose aux décideurs.

« Grenellisation » de l’enquête publique

La loi accompagne, gouvernement après gouvernement, les progrès de la concertation. En 1983, Huguette Bouchardeau, secrétaire d’Etat à l’Environnement, donnait un cadre à l’enquête publique, cette évaluation socio-économique préalable à toute infrastructure. En 1995, Michel Barnier, son lointain successeur, créait pour les projets les plus importants une Commission nationale du débat public (CNDP), s’appuyant sur une circulaire signée en 1992 par Jean-Louis Bianco, alors ministre des Affaires sociales. Chaque année, cette commission examine une dizaine de dossiers, portant sur un stade, une route à quatre voies ou une ligne à grande vitesse. A titre de comparaison, on compte pour une même période environ 15 000 enquêtes publiques. Comme bien d’autres secteurs, l’enquête publique est en voie de « grenellisation ». Le deuxième texte issu du Grenelle de l’environnement, officiellement appelé « Engagement national pour l’environnement » (ENE) et surnommé « Grenelle 2 », modifie en profondeur les procédures. Le gouvernement assure que les décrets d’application, en principe publiés à l’automne, favoriseront une meilleure prise en compte des remarques du public. Plusieurs enquêtes nécessaires au même projet pourront être regroupées et il sera possible de prolonger une procédure pour y intégrer des éléments nouveaux. Pour Yves Jegouzo, professeur de droit public à la Sorbonne, « la loi fait de la participation du public un procédé général ». Cela semble une évidence. Mais en pratique, lorsque des citoyens participent à une enquête publique, « ils considèrent généralement que la messe est dite. L’opportunité même du projet est rarement remise en cause », lâche Michel Sablayrolles, géomètre-expert et ancien président de la CNCE. Grenelle 2, qui permettra d’interrompre le cours de l’enquête pour transformer substantiellement l’opération, et pourrait à terme modifier la perception populaire.

Tout le monde utilise Internet

L’application de la loi se heurtera à une société civile plus informée et plus vigilante qu’autrefois. « La différence entre citoyens et associations tend à s’estomper. Quelques individus isolés participent à la concertation en travaillant énormément les dossiers, ce qui étonne les commissaires-enquêteurs », observe la sociologue Sandrine Rui. Les associations « Nimby » ( « Not in my backyard », ou « pas dans mon jardin »), ont changé de nature. Désormais, leurs membres ne se contentent pas de refuser une opération prévue à proximité immédiate de leurs lieux d’habitation, mais inscrivent leur combat dans une perspective plus globale.

Tout le monde utilise Internet, autant pour s’informer et pour éclairer les autres que pour déclencher une manifestation, en utilisant Facebook ou Twitter. « Les réseaux sociaux avancent dix ou cent fois plus vite que les administrations », observe un participant du congrès. Les commissaires-enquêteurs semblent désemparés par ces moyens de communication, que certains d’entre eux nomment encore, comme au beau milieu des années 90, « les NTIC ». Or, les dossiers d’enquête, qui seront, avec Grenelle 2, communicables à toute personne à sa demande et à ses frais, vont se retrouver rapidement en ligne et l’ensemble du processus se déroulera sous les yeux du public.

Refus de participer

D’autres formes de contestation émergent. Il n’est pas rare que le principe même du débat fasse l’objet d’un boycott. Christian Maudet, chargé de l’établissement des lignes à grande vitesse dans le Sud-ouest de la France pour Réseaux ferrés de France (RFF) en a fait l’expérience. « Des élus nous font savoir qu’ils ne participeront pas car opposés aux lignes nouvelles », explique-t-il. Dans certaines communes, les conciliateurs se retrouvent même dans l’incapacité de déposer un dossier ou un registre de doléances.  Même rude, la concertation n’est cependant pas inutile. Le débat public sur les nanotechnologies, à l’hiver 2009-2010, a suscité une confrontation violente, mais a eu le mérite de faire découvrir le sujet au grand public. « Les gens se sont mis à comprendre les enjeux », relève le président de la CNDP, Philippe Deslandes. Chez RFF, Christian Maudet établit le même constat. Le débat sur les lignes à grande vitesse « nous conduit à faire beaucoup de pédagogie. Cela permet d’expliquer, par exemple, que pour aller plus vite, il ne suffit pas de changer de locomotive, mais qu’il faut construire une ligne nouvelle ».

Olivier RAZEMON